台湾省政府功能业务与组织调整
本文讲述的是关于台湾省虚级化的过程，关于中华民国政府进行省制虚级化的介绍，详见“省 (中华民国)”。台湾省政府功能业务与组织调整，即台湾省虚级化，通常简称冻省或精省，是中华民国政府根据1997年《中华民国宪法增修条文》（第四次增修之第九条第三项）的规定，于1998年将省移除“地方自治团体”地位，并将台湾省政府缩编改制为中央政府（行政院）派出机关的政策及过程，后于2019年结束省级机关的实体业务。
起因
1949年底，中华民国政府在第二次国共内战失利，其中央政府播迁台北市，丧失对中国大陆的统治；至1955年大陈岛撤退后，中华民国政府的有效统治领土仅馀台湾省全部与福建省的极小部分（金门县与连江县马祖列岛及莆田县乌坵）以及海南特别行政区的东沙群岛、小部分南沙群岛。
国会全面改选后，第二届国民大会及第二届立法院分别以修宪、立法之形式（中华民国宪法增修条文第二次增修、《省县自治法》与《直辖市自治法》），通过了做为全国一级行政区首长之省长与直辖市市长由直接选举产生之相关制度。台湾省与自由地区各直辖市[注 1]并于1994年12月3日分别举行了第一届省长与直辖市市长选举。
| 行政区域 | 人口 | 人口比例 | 面积（km²） | 面积所占当时实际控制区域比例 | |
|---|---|---|---|---|---|
| 省 | 台湾省 | 17,055,966 | 80.537% | 35,580.7870 | 98.318% |
| 福建省 | 52,082 | 0.246% | 180.4560[注 2] | 0.499%[注 3] | |
| 直辖市 | 台北市 | 2,653,578 | 12.530% | 271.7997 | 0.751% |
| 高雄市 | 1,416,248 | 6.687% | 156.4623 | 0.432% | |
| 总计 | 21,177,874 | 100.000% | 36,189.5050 | 100.000% | |
由于当时中华民国政府实际管辖领土之范围与台湾省高度重叠，后者占有前者高达98%以上的面积与80%以上人口。1994年台湾省省长开放直选后，其权力基础已有与非直选的总统或行政院院长相抗衡之势。该情形类似1991年苏联政治中，由间接选举产生的苏联总统戈巴契夫无法驾驭由直接选举产生有民意基础的俄罗斯总统叶尔辛，而成为后来苏联解体的原因之一，又称“叶尔辛效应”。随后之修宪讨论中亦注意到此点，故除了将总统改由自由地区直接民选（宪法第三次增修）外，也开始计画将台湾省虚级化，以兼顾政治体制稳定度与简化地方行政层级。[2]
过程
1997年7月，第三届国民大会第二次会议中通过了宪法修正案（宪法第四次增修），在《中华民国宪法增修条文》中加入了移除省原有地方自治功能之相关条款[注 4]。该宪法修正案随后经第九任总统李登辉公布施行[3]。并自时任第十届台湾省议会议员与第一届台湾省省长之任期于1998年12月20日届满后开始进行功能、业务与组织调整。
修宪后使得《省县自治法》中部分条文与《宪法增修条文》相抵触，故当时之第三届立法院于1998年10月制定《台湾省政府功能业务与组织调整暂行条例》作为台湾省虚级化过渡时期之法源。该条例全文22条，条文中明定“台湾省政府为行政院派出机关”，确立修宪后省作为非地方自治团体的地位，且其职权仅馀“监督县（市）自治”等事项，大幅裁去、缩减省级机关原有权责。该暂行条例中也对虚级化后的台湾省政府组织以及原台湾省政府部分组织移拨中央政府之处分方式与程序订定规范。该条例第22条并宣告其自1998年12月21日起施行，至2000年12月31日止。行政院也配合陆续制定《台湾省政府组织规程》《台湾省谘议会组织规程》作为台湾省政府、台湾省谘议会虚级化后调整之组织基础，台湾省谘议会职权则仅剩下对省政“谘询及建议事项”而无一般地方议会之立法、人事、预算等权力。随后中央政府也依照两法规中之人事程序[注 5]，产生了台湾省虚级化后的首任台湾省政府主席与委员、台湾省谘议会谘议长与谘议员。[4][5]
1998年12月21日，台湾省正式虚级化，台湾省政府变成行政院的派出机关，组织被大量削减，功能也大幅萎缩；台湾省议会解散后原址成立台湾省谘议会，没有实行地方自治或是监督施政的权力。1999年起，部分台湾省政府下属原各级机关组织逐渐移拨中央政府相应之部会成为其“中部办公室”或并入其组织。（多数台湾省政府机关位于台湾中部的中兴新村附近）另一方面，原省级管辖之附属机构大部分也改由中央管辖，例如省立高级中学改制为国立高级中学、省立医院改制为行政院卫生署（现卫生福利部）所属医院等。而三商银等台湾省属公营事业机构，其股权也由台湾省政府移转至中央政府各相关部门或民营化。
与此同时，中华民国政府实际统治的另一个省份──福建省也适用有关省制虚级化之法规。但由于政府控制的福建省自由地区（即金门县、莆田县乌坵[注 6]与连江县马祖列岛）因位处中华民国与中华人民共和国军事对峙前线，1956年起实施战地政务，已变相架空福建省政府对地方施政之实质功能与权力，并由当地的战地政务委员会实质指挥、监督福建省下辖各县的战地政务工作，并配合国防部金防部直接实施“战地政务实验”。1991年5月1日，因《动员戡乱时期临时条款》废止，战地政务的实施法源与二次全国戒严令[注 7]的发布法源俱因而失效；虽国防部发布于同日生效的临时戒严令并未明文限制选举及地方自治，但福建省实辖各县（除莆田县外）迟至临时戒严解除后方办理县长选举。1994年《省县自治法》中因有“辖区不完整之省[注 8]，其议会与政府之组织，由行政院另定之”等文为特别限制，故“福建省省长”[注 9]在1994年并未开放选举，也因福建省未办理省议员选举，未有省议会之设置。省内各附属机关也由于过去战地政务时期及戒严时期实施的军事管制，同时已使福建省政府功能萎缩，实际上多已移由中央政府所管辖（例如当年福建省无省立医院，原省立高级中学于1984年已经改为国立）。基于以上原因，福建省在法规修正后并未经历如台湾省之大规模组织重整。
结果
- 1998年12月20日，时任第一届台湾省省长宋楚瑜卸任后，不再设置省长职位，恢复台湾省政府主席之设置。宋楚瑜也成为中华民国历史上唯一一任的民选省长。
- 1998年至2017年间，行政院陆续于全国各地成立五个行政院联合服务中心，做为省制虚级化后中央与地方联络管道之补强。分别为：行政院南部联合服务中心（位于高雄市苓雅区）、行政院中部联合服务中心（位于台中市南屯区）、行政院东部联合服务中心（位于花莲县花莲市）、行政院云嘉南区联合服务中心（位于嘉义市东区）、行政院金马联合服务中心（位于金门县金城镇）。
- 1999年1月，第三届立法院于任期结束前夕通过了《地方制度法》，取代了《省县自治法》与《直辖市自治法》成为规范全国各级行政区域之地方政府组织及自治事项之单一法律。《地方制度法》中加强了县、市之自治地位与功能，使直辖市、县、市同时直接由中央政府管辖，县市仅存名义上仍受省监督与管辖。
- 为顾及省制虚级化后第十届台湾省议会79名议员的政治生涯，1997年7月由国民大会通过的第四次宪法增修条文中也将立法院席次增加61席，由前届的164席扩充至225席。并在1998年12月5日举行了立法委员选举组成第四届立法院，不少末代省议会议员在1998年12月20日任期届满后又于1999年2月1日出任立法委员（国会议员）。
- 因台湾省政府相关业务移拨流程繁琐，第四届立法院于2000年11月24日三读通过《台湾省政府功能业务与组织调整暂行条例》修正条文，将条例施行期限延至2005年12月31日。2006年10月20日，因当时第六届立法院未再修改、展延期限，内政部公告该条例于2005年12月31日届期当然废止。
- 福建省在经历宪法第四次增修的虚级化后，虽依《中华民国宪法增修条文》及《地方制度法》规定，应设省谘议会及提名、任命其谘议员、谘议长，但事实上迄今尚未经设置或任命。
后续
- 2007年12月，行政院开始以两位政务委员分别提名同时兼任台湾省政府主席与福建省政府主席，并兼任省政府委员，且除主席外不再任命其他省政府委员，以精简人事。但事实上，《中华民国宪法增修条文》及《地方制度法》皆定有明文规范省政府委员应置人数[6][7]，因此这种做法也引起违法的争议。
- 2010年代，台湾省政府预算新台币1亿多元[8]，而倾向台湾独立的政党派别则多希望将其预算冻结[9][10]或是“废省”[11]
- 2016年12月，第七届台湾省谘议会组成时，仅象征性任命郑永金一人为谘议员兼谘议长，且除谘议长外不再任命其他谘议员，以精简人事。[12]
- 2017年，台湾省政府、台湾省谘议会与福建省政府在该年度预算案共编列2.8亿元，被时代力量立法委员徐永明批评为“盲肠机关”[13]。
- 2018年3月，时任行政院院长赖清德在立法院备询时，答复立法委员“希望明年省政府的预算是空的”、“明年的预算就不编了”等语。[14]
- 2018年6月28日，时任行政院院长赖清德宣布自民国108年度起省级机关预算归零而“去任务化”。[15][16]
- 2018年7月1日，台湾省政府所馀行政业务移交国家发展委员会办理，台湾省政府主席吴泽成予以免职，行政院未再向总统提名新任人选。[17]
- 2019年1月1日，福建省政府所馀行政业务移交行政院金马联合服务中心办理，福建省政府主席张景森予以免职，行政院未再向总统提名新任人选。[18]
- 2019年1月1日，台湾省谘议会所馀业务移交立法院中南部服务中心办理；议会相关档案、公报、议事录以及地方自治事务研究发展等任务则移交国史馆台湾文献馆。[19]
- 2019年6月10日，台湾省谘议会谘议员兼谘议长郑永金予以免职，行政院未再向总统提名新任人选。[20]
目前台湾省政府、台湾省谘议会与福建省政府均实质上停止实体运作，仅依《中华民国宪法增修条文》及《地方制度法》规定，保留省制机关名义以及省政府主席、省谘议会谘议长之职称[21]。部分人士[谁？]认为行政院借由“去任务化”避免以繁复的修宪手段和过程，达到实质“废省”的目的，或赞同减少行政区划过于繁杂的层级；但其过程与作法忽视既存法律规范，刻意以不编列预算方式造成《宪法增修条文》中明定的省县地方制度无法实际正常运作，及长期不提名省级机关人员法定缺额，在法制层面上也存有违宪的疑虑。
注释
- ^ 虽宪法第二次增修中有关省长、直辖市市长及省市议员之选举规定内容并未明文限于自由地区省市，但大陆地区因故事实上无法办理选举。另外，福建省虽仍实际控制部分省境，但因同时间《省县自治法》对辖区不完整之省的特别规定，从未办理其省长及省议员选举。
- ^ 未计入该省已沦陷地区面积。
- ^ 依本表所列未计入非实际控制地区之面积计算。
- ^ 宪法修正后，台湾省政府与台湾省议会虽失去原有的“地方自治法人”地位，但前者与由后者改制而成的台湾省谘议会仍具有公法人地位。
- ^ 即均由行政院院长提请总统任命之。
- ^ 莆田县乌坵乡目前由金门县代管。
- ^ 第一次全国戒严令及第二次全国戒严令皆依《动员戡乱时期临时条款》规定发布，并均经立法院通过追认。
- ^ 福建省依其1949年以前省域，视为辖区不完整之省。
- ^ 福建省依宪法第二次增修内容规定应由省民选出省长，但事实上在行宪后第一任“福建省省长”选出前，原省主席仍持续在职至宪法第四次增修取消省之地方自治功能，此后亦未再经复置“省长”一职。同时，缘如本文所述有关《省县自治法》特别规定之故，福建省自行宪后从未有实际任“福建省省长”一职者。
参见
- 中华民国宪法增修条文、省县自治法、地方制度法
- 中华民国行政区划、省 (中华民国)、行政院联合服务中心
- 台湾省、台湾省政府、台湾省政府主席、台湾省谘议会
- 福建省 (中华民国)、福建省政府、福建省政府主席
- 中华民国历史、中华民国政治
- 台湾历史、台湾政治
参考文献
- ^ 內政部戶政司－人口統計資料. [2022-07-21]. （原始内容存档于2011-07-26）.
- ^ 参见《台湾省政府功能业务与组织调整暂行条例》 （页面存档备份，存于互联网档案馆）
- ^ 《总统府公报》第6176号 （页面存档备份，存于互联网档案馆） 民国86年7月21日出刊。
- ^ 《总统府公报》第6250号 （页面存档备份，存于互联网档案馆） 民国87年12月16日出刊。
- ^ 《总统府公报》第6252号 （页面存档备份，存于互联网档案馆） 民国87年12月30日出刊。
- ^ 《地方制度法》第8条至第13条 全国法规资料库。
- ^ 《中华民国宪法增修条文》第9条 （页面存档备份，存于互联网档案馆） 全国法规资料库。
- ^ 离谱！台湾省政府无公可办 年花公帑高达1.6亿元 （页面存档备份，存于互联网档案馆）,2014.7.14 三立新闻
- ^ 陈超明要求 台湾省政府预算解冻 （页面存档备份，存于互联网档案馆）,2016.5.25 苹果日报
- ^ 台湾省要不要废？ “每年花上亿”立委超有感 （页面存档备份，存于互联网档案馆）,2016.6.8 自由时报
- ^ 虚级机关年花国库近3亿 徐永明：修宪废掉盲肠 （页面存档备份，存于互联网档案馆）,2016.8.2 自由时报
- ^ 《总统府公报》第7282号（页面存档备份，存于互联网档案馆） 民国105年12月28日出刊。
- ^ “3盲肠机关还在”！徐永明：不废省是自我矮化 （页面存档备份，存于互联网档案馆）,2017.3.16 自由时报
- ^ 《立法院公报》第107卷第22期院会纪录 （页面存档备份，存于互联网档案馆），P.18-P.20 民国107年4月2日出刊。
- ^ 中华民国107年6月28日行政院第3606次院会决议 （页面存档备份，存于互联网档案馆）
- ^ 賴清德：108年省級機關預算全歸零. 中央社. 2018年6月28日 [2018年7月1日]. （原始内容存档于2018年9月3日） （中文（台湾））.
- ^ 《总统府公报》第7376号 （页面存档备份，存于互联网档案馆） 民国107年7月24日出刊。
- ^ 《总统府公报》第7406号 （页面存档备份，存于互联网档案馆） 民国108年1月14日出刊。
- ^ 公告本會史料總庫、地方議會議事錄總庫明年起移由國史館臺灣文獻館管理. [2019-01-01]. （原始内容存档于2018-12-27）.
- ^ 《总统府公报》第7433号 （页面存档备份，存于互联网档案馆） 民国108年6月20日出刊。
- ^ 台湾省政府7/1走入历史 国发会活化中兴新村 （页面存档备份，存于互联网档案馆）,2018.6.23 中央社
